“三年行動計劃”：調整運輸結構，改革行業監管
【EFEC導讀】《計劃》明確提出“減少公路運輸量”。減少的貨運量，轉移到鐵路和水路上。相對于鐵路運輸和水路運輸，公路運輸污染大。防治污染，有必要優化貨物運輸結構，提高綜合運輸效率。
2018年9月，國務院辦公廳印發了《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020年）》（國辦發〔2018〕91號），這是為貫徹落實黨中央、國務院關于推進運輸結構調整的決策部署，根據《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》（國發〔2018〕22號）制定的計劃。
這份文件相當重要，不僅事關道路貨運行業發展也關系到行業監管的改革。
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“公轉鐵、公轉水”是趨勢
“公轉鐵、公轉水”是趨勢
《計劃》明確提出“減少公路運輸量”。減少的貨運量，轉移到鐵路和水路上。
相對于鐵路運輸和水路運輸，公路運輸污染大。防治污染，有必要優化貨物運輸結構，提高綜合運輸效率。
《計劃》提出了2017年到2020年調整運輸結構的具體量化目標：
——全國鐵路貨運量增加11億噸、增長30%；
——全國水路貨運量增加5億噸、增長7.5%；沿海港口大宗貨物公路運輸量減少4.4億噸。
——全國多式聯運貨運量年均增長20%，重點港口集裝箱鐵水聯運量年均增長10%以上。
為此，《計劃》要求實施“鐵路運能提升行動”“水運系統升級行動”。
這似乎是在抑制公路運輸。但可能也不完全如此。
公路運輸有其優勢。改革開放以來，這種優勢得到充分發揮。公路運輸在各種貨運方式中所所占的比重持續上升，當前公路貨運占的份額已經相當高，甚至高得不太正常。
貨物運輸方式之間有競爭性，但也有互補性。此次運輸結構調整的，主要是煤炭、礦石、建材、糧食等大宗貨物的運輸。從綜合效益看，這方面，公路運輸是短板。
但公路運輸有自己的強項，公路運輸自身也在調整優化。既有貨物結構的調整，同時公路運輸裝備也在朝著低能耗低污染方向發展。公路運輸經營者也要主動適應調整經營方向。
有人驚呼公路上承運大宗物資的司機都要下崗失業。危機是有，但也是個機遇。
鐵路運輸和水路運輸都屬于大交通范疇，內部的結構調整很正常，這正是交通運輸部門發揮作用的時候。
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治超有目標
治超有目標
《計劃》中提出實施“公路貨運治理行動”，首要的就是治理公路貨運車輛超限超載。
治超的目標是：到2020年底，全國高速公路全面實施收費站入口稱重檢測；各省高速公路貨運車輛平均違法超限超載率不超過0.5%；普通公路貨運車輛超限超載得到有效遏制。
《計劃》強化對超限超載的源頭治理：
一是抓貨運車輛。健全貨運車輛非法改裝聯合監管工作機制，杜絕非法改裝貨運車輛出廠上路；
二是抓貨物裝載。禁止超限超載車輛出場（站）上路行駛。
《計劃》在治超方式上，提出了聯合治超、網絡治超、科技治超、信用治超幾種方式：
聯合治超方面，要求嚴格落實治理車輛超限超載聯合執法常態化制度化工作要求。統一公路貨運車輛超限超載認定標準，加大對大宗貨物運輸車輛超限超載的執法力度。
網絡治超，要求進一步優化完善公路治超網絡。高速公路收費站入口稱重檢測；國省干線公路優化超限檢測站點布局；農村公路完善限寬限高保護設施。
科技治超，要求利用信息化手段加強車輛超限超載檢測，實現跨區域、跨部門治超信息資源交換共享，落實“一超四罰”。
信用治超，要求落實公路治超“黑名單”制度，對嚴重違法超限超載運輸當事人實施聯合懲戒。
這些其中有些要求，能夠落實到法規規章條文中，就會更加有利于監管部門的執法，有利于《計劃》的實現。
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貨運車型標準化
貨運車型標準化
《計劃》提出“大力推進貨運車型標準化”。
貨運車型標準化的要求早就提出了。2011年六部委《關于進一步加強車輛違法超限超載治理工作的通知》（交公路發〔2011〕577號）就把貨運車輛車型標準化作為“進一步完善治超工作長效機制”的內容。《物流業發展中長期規劃（2014—2020年）》（國發〔2014〕42號），《促進道路貨運行業健康穩定發展行動計劃（2017-2020年）》（交運發〔2017〕141號）也都有要求。
我國貨運車輛的車型非常龐雜，車型標準化率較低，貨車技術標準不一，這不僅影響了貨運裝備的換裝轉運，也阻礙了我國的貨運車輛“開出國門”，也是導致超限超載的重要原因。
《計劃》提出，要在鞏固車輛運輸車治理工作成果的同時，穩步開展危險貨物運輸罐車、超長平板半掛車、超長集裝箱半掛車三類車輛的治理。在《促進道路貨運行業健康穩定發展行動計劃（2017—2020年）》，還有交通運輸、公安、應急管理三部辦公廳印發的《道路運輸安全生產工作計劃（2018—2020年）》（交辦運〔2018〕74號）等文件中也都有類似要求。
近年來危貨運輸罐車成為不少重特大事故的主角，治理是順理成章；治理超長平板半掛車和超長集裝箱半掛車也一直在籌劃中。其中的17.5米平板半掛車問題，還成為爭議焦點上了CCTV。該出具體治理方案了。
《計劃》還要求開展中置軸汽車列車示范運行，加快輕量化掛車推廣應用。中置軸汽車列車示范運行工作，專門發過交辦運〔2018〕46號文件。年底就就要進行總結評估。在GB1589施行的情況下，汽車、掛車質量有限值，輕量化當然就成了趨勢。不過這考驗車輛生產的技術含量。
《計劃》要求做好營運車輛情況排查，制定車輛退出計劃，引導督促行業、企業加快更新淘汰不合規車輛，促進標準化車型更新替代。執法監管的原則是“標準引導、疏堵結合、更新替代、循序漸進”。
靠“計劃”“引導”淘汰不合規車輛，并不現實。而依靠行政強制力進行執法，需要法律依據。
貨運車型標準化程度低，主要原因是我國車輛管理體制不順，法制建設不統一，生產標準不協調。工信、公安、商務、市監、交通等多個部門實行分段管轄，對生產制造、市場銷售、改裝改型、維護修理、缺陷召回、注冊登記、營運準入、報廢退出，各管一段又相互脫節。劉小明就曾表示，“貨車的技術管理和安全管理鏈條被管理體制割裂”。
貨運車型標準化工作由交通運輸部牽頭，這是好事。如果今后由交通運輸部集中管理，不需其他部門參與，那執行力會更強。
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貨運經營集約化
貨運經營集約化
《計劃》提出，要“推動道路貨運行業集約高效發展”。
《計劃》要求促進“互聯網+貨運物流”新業態、新模式發展，深入推進無車承運人試點工作。到2020年，培育50家左右無車承運人品牌企業。
交通運輸部已先后印發交辦運〔2016〕115號、交辦運函〔2017〕1688號等文件，力推無車承運人試點工作。試點工作在去年年底結束。今年又以交辦運函〔2018〕539號文件部署深入推進無車承運人試點工作，重點是健全試點企業監測評估機制，優化無車承運人發展環境，強化運輸安全管理：加強技術創新和經驗推廣。
《計劃》還支持引導貨運大車隊、掛車共享租賃、甩掛運輸、企業聯盟、品牌連鎖等集約高效的運輸組織模式發展；支持大型道路貨運企業以資產為紐帶，通過兼并、重組、收購、控股、加盟連鎖等方式，拓展服務網絡，延伸服務鏈條。
道路貨運市場開放早。長期以來，市場主體“小、散、弱”現象突出；車輛掛靠、車輛租賃、單車承包成為主要經營模式；市場競爭過度、競爭不規范、運力資源浪費等問題較為嚴重。道路貨運組織化程度低是主要原因。
為提高道路運輸規模化、集約化程度，道路運輸主管部門也做了一系列工作，比如一些地方對個體戶禁入運輸市場，“拉郎配”式搞企業重組等等。最后效果并不是很好，反而背上所有制歧視、行政干預、違法增設許可門檻等罵名。這也是當前市場混亂的原因之一。
互聯網的普遍應用，為提高道路運輸組織化提供了極佳的條件。交通運輸行業對此也有一定認識，建設了一些公益性的貨運信息公共平臺。但是通過行政手段推廣，往往事倍功半。
對互聯網的應用、對平臺的作用，都還需要繼續探索。不僅在技術上要提高，在經營機制上更要創新。通過網絡化、大數據、云計算提高運輸效率，可能是比單純擴大企業規模更便捷、更高效的集約經營模式。無車承運平臺使得對無限量的最小經營單元實行扁平化管理成為可能。客運出租汽車行業已經被網約車平臺搞得翻天覆地，這一幕在道路貨運行業的重演或許正在成為現實。
監管要有預見性。依托信息技術推進貨運行業集約化的課題，值得深入研究。
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多式聯運提速
多式聯運提速
《計劃》提出實施“多式聯運提速行動”。
《計劃》要求加快推進聯運樞紐建設和裝備升級。加快鐵路物流基地、鐵路集裝箱辦理站、港口物流樞紐、航空轉運中心、快遞物流園區等規劃建設和升級改造，加強不同運輸方式間的有效銜接。促進集裝化、廂式化、標準化裝備應用。
這項工作，在《計劃》中沒有明確牽頭部門，而是由交通、發改、中鐵總公司等“按職責分工負責”。在一些地方，物流行業的統籌協調和綜合監管職能還不在交通運輸部門，多式聯運牽頭自然也不在交通運輸部門職責范圍內。這并不是正常現象。實行了“大部門制”的交通運輸部門應當主動作為，事實上承擔起牽頭職責。
《計劃》要求深入實施多式聯運示范工程。加大對多式聯運示范工程項目建設的支持力度，推動運輸組織模式創新。鼓勵骨干龍頭企業先行先試，充分發揮引領示范作用。
多式聯運在上世紀就提出，但一直以來效果不佳。交通運輸部、外交部、國家發改委等十八個部門在2016年年底曾印發過《關于進一步鼓勵開展多式聯運工作的通知》（交運發〔2016〕232號）。發展多式聯運的障礙，不僅是硬件設施和運輸裝備，更要緊的是需要多部門協同配合，是監管政策的統一。
多式聯運的特點，是托運時“一次委托”、運單“一單到底”、結算“一次收取”。簽訂多式聯運合同的承運人，可能只具備一兩種貨運資質，但可以聯合其他其他具有相關資質實際承運人共同完成多式聯運。對此種情形，交運發〔2016〕232號規定“不得對其增設新的行政審批事項”。這需要在監管中有所突破。
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城市貨運配送
城市貨運配送
《計劃》要求推進城市綠色貨運配送示范工程；加大新能源城市配送車輛推廣應用力度；推進城市生產生活物資公鐵聯運。
城市貨運配送工作當前遇到的矛盾很多，一個是職責不清。之前在很多地方，交通運輸部門進不了城市。城市交通建設和管理以及城市公共客運，長時間由城建部門把持。城市內部的貨運配送，也是多頭管理。商務部牽頭搞的“城鄉高效配送專項行動”，就與道路貨運配送就高度重合。
再一個就是，貨運需求與交通設施的供給不匹配。城市，特別是大城市的道路擁堵現象越來越嚴重。城市中心區域限行、限停的區域、路段不斷擴大，嚴重影響了正常的貨運配送。
交通運輸部事沒少干，牽頭推進“城市綠色貨運配送示范工程”，引導建設綠色貨運配送網絡，完善城市貨運配送節點網絡體系。
在交通運輸部等十四個部門經國務院同意印發的《促進道路貨運行業健康穩定發展行動計劃（2017—2020年）》（交運發〔2017〕141號）中，要求建立“交通運輸主管部門負責需求管理和運力調控、公安交通管理部門負責通行管控”的協同工作機制。2017年底交通運輸部、公安部、商務部三部門辦公廳《關于組織開展城市綠色貨運配送示范工程的通知》（交辦運〔2017〕191號）又要求建立“交通運輸主管部門負責運力調控，商貿流通主管部門負責配送需求引導，公安交通管理部門負責通行管理”的協同工作機制。
交通運輸主管部門如果真能全面實施“運力調控”工作，那將有利于發揮部門統籌各種交通方式的職能作用，構建“外集內配、綠色聯運”的城市配送新體系。這應該是交通運輸部門工作的新增長點。
但“運力調控”這個事，當下缺少明確的法律依據，又面臨著復雜局面和強勢部門，怕是阻力不小。
這份《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020年）》的主要內容，由交通運輸部來牽頭實施。落實財政用地等支持政策，強化督導考評，保持行業穩定、營造良好發展環境等等工作，任務都不輕。國務院對交通運輸部門還是信任的。這是個契機。
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