國有平臺公司市場化轉型思路與建議

隨著地方經濟的快速發展，國有平臺公司各項業務邁上新臺階。然而，融資規模的大幅增長也帶來了較大的償債壓力，嚴重影響了國有平臺公司的健康發展。近年來，國家逐步加強對國有平臺公司的管控，一些平臺公司開始獨立審計、自負盈虧，加速轉型已成為趨勢。
 

01 主要承擔地方重大項目

在我國，地方政府通常設立投融資平臺公司來承擔重大項目，推動社會經濟發展和城市建設。與一般國有企業相比，國有平臺公司由地方政府全資設立，主要功能是替政府融資，完成政府的各項建設任務，并非一般意義上自主經營、自負盈虧的實體企業。

國有平臺公司通過融資租賃、發債、信托等方式獲得資金，并將其用于所在區域的基礎設施、公共服務、土地整理等業務，債務則由地方財政收入償還。

國有平臺公司按照功能主要分為四類，分別是綜合性平臺公司、專業化平臺公司、區域建設服務平臺公司，以及空殼公司。

綜合性平臺公司通常掌握各種金融資源，具有強大的資本優勢，現金流充裕，營收穩定。其設立目的主要是投資、融資以及為區域內其他平臺公司提供擔保，比如省級金融控股集團、投資集團、發展集團等。

專業化平臺公司主要提供區域性專業化公共產品服務，也承擔融資任務，如水務集團、公交集團、地鐵集團、鐵路投資集團等。由于這類平臺公司提供的產品具有公共屬性，其現金流收入不能完全覆蓋成本和利息，需要一定的財政補貼。

區域建設服務平臺公司主要依托地方政府的區域性資源優勢，負責區域性基礎設施建設。同時開展投融資業務，服務當地的支柱產業，打造特色產業集群，如經濟技術開發區產業投資公司、工業投資公司等。

這類平臺公司對政府的依賴度較高，產業投資收益及當地政府財政撥款是其收入的主要來源，一旦政府資金不能及時到位即存在違約風險。

空殼公司多是為特定項目建設融資而專門成立的，如水利、城市建設、路橋等公司。其項目基本沒有現金收益，完全靠地方財政還本付息，發債通常是借新還舊，金融風險最大。

02 依賴政府補貼和銀行貸款

國有平臺公司為地方經濟建設提供資金保障，這一定位決定了其對融資的需求非常之大，需要借助各種融資方式和融資渠道來獲取更多資金。

從融資渠道來看，國有平臺公司的融資一般分為兩種，即內源融資和外源融資。內源融資經過股東大會或董事會批準即可完成，具有較強的自主性，融資資金全部來源于企業內部的歷年收益積累。鑒于國有平臺公司的獨特屬性，每年地方政府的各項財政補貼皆屬于內源融資。

其優點是不會稀釋股東的控制權和收益權，成本很低，風險小；缺點是融資規模有限，主要取決于企業的盈利能力和長期的現金流積累，不能滿足大多數國有平臺公司的融資需求。

外源融資的資金主要來源于企業外部，如銀行、非銀行金融機構、其他企業等。外源融資不受融資規模的限制，但需要支付如律師費、審計費等各種成本費用。相比而言，外源融資的操作難度要高于內源融資，常常需要借助中介機構。

依據有無中介機構的介入，外源融資又分直接融資和間接融資。直接融資操作簡單且成本較低，主要包括借款、出售股票、發行債券和商業票據等。間接融資操作規范但成本高，需要借助中介機構來完成，包括銀行貸款、融資租賃、委托貸款以及其他金融機構借貸等。

目前，國有平臺公司主要通過銀行貸款、債券融資、信托計劃及項目融資四種方式來獲得所需資金。其中，發行債券成為越來越多平臺公司使用的融資方式，發債規模逐年上升。截至2023年5月底，地方政府債務總量為37.26萬億元，較年初增加2.38萬億元。除此之外，股票融資在國內雖然尚未有成熟試點，但也是未來融資的新趨勢。

03 自身發展存在不足

經過近二十年的粗獷發展，國有平臺公司逐漸暴露出以下三個方面的不足：

融資模式比較單一。國有平臺公司主要依賴政府補貼和銀行貸款，其他融資模式雖有嘗試，但并沒有發揮較好的作用。

自身“造血”能力不強。國有平臺公司尚未有效發揮其投資屬性，一定程度上成了地方政府的包袱，許多經濟欠發達地區的財政收入無法填平平臺公司的虧損。

發展模式潛藏風險。國有平臺公司依靠大量市場化融資解決當地土地一級開發、城市基礎設施建設、產業園與孵化器運營、產業基金投資、棚戶區改造及招商配套設施建設等方面的資金問題，但因長債短投、退出機制、投資收益低于預期等各種原因，存在諸如負債率高、債務到期償還難、償債收入來源單一、融資渠道受阻等風險。

2016年以來，國務院相繼出臺各項政策，引導國有平臺公司向完全市場化的方向轉型。目前來看，政策層面已經逐步完善。面對激烈的市場競爭，國有平臺公司要做到獨立經營、自負盈虧，依然任重道遠。

04 兩種典型模式

在國有平臺公司轉型的大背景下，上海和重慶兩個直轄市都依據自身的實際情況對平臺公司進行了整合，通過更有效的資源配置方式收獲了更大的效益，同時也化解了可能發生的風險。

1992年，上海市成立了城市建設投資開發總公司，其主要定位是政府性投融資主體、重大項目建設主體和基礎設施安全運營主體，經過多年的發展逐漸演變為目前的上海城投集團。2008年，上海城投開始轉型，主要通過以下三種方式：

資產劃撥和資金注入。上海市政府根據各業務板塊實際經營情況，先后將上海市政資產經營發展有限公司、上海交通投資集團、上海水務資產經營發展有限公司、上海市固體廢物處置中心以及上海環境集團等資產劃至上海城投旗下。除此之外，還將項目資本金、土地出讓金也同樣撥給上海城投。

資產證券化。上海城投將集團下屬的優質資產即房地產板塊、環境板塊注入上市平臺，把表現較差的水務板塊置換出來，實現集團優質經營性資產的整體上市，提高融資能力。

股權重組升級。2010年開始，上海城投以子公司股權換取了美國上市公司WMI和弘毅資本的投資，通過混改完善公司股權結構，形成多元化的利益主體，使公司更適應市場的要求。通過引入戰略投資者等方式進行資產重組后，新組建的上海城投集團既可以發揮平臺公司優勢服務當地公益，又能快速發展獲得較好收益進而反哺整個集團。

與上海城投轉型模式不同，重慶市投資公司的轉型發展則更多依靠政府資金的注入和支持。2002年以來，重慶市政府先后組建了重慶市城市建設投資有限公司、重慶市高速公路發展有限公司等八大城投公司。

這些城投公司皆由政府或其授權部門直接投資，采用現代公司制獨立運營，自主融資解決資金問題。為扶持各平臺公司融資，重慶市還設立了金融控股公司重慶渝富集團，以“8+1”的整體架構推進重慶市基礎設施建設。

2010年以來，因監管要求及債務等因素，重慶市開啟國企改革，敦促平臺公司轉型，主要從以下四方面進行：

重組資本投資公司。按照《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》中關于打造國有資本投資公司的要求，整合重慶地產集團和重慶渝富集團組建成新的投資公司，主要職能為股權投資和戰略投資，以增強企業市場競爭力。

業務整合升級。因部分領域投資需求消失，故將原有投資平臺整合升級為實體企業。比如，整合建投集團與煤炭燃氣集團資源架構，成立新的能源集團，助力煤炭、電力、燃氣等能源產業的發展。

混合所有制改革。打破傳統束縛，實施資產重組，將原來資產運行效率低下的業務和部門整合，同時引進專業的社會投資機構，提高企業運行效率。比如，將重慶市水利投資（集團）有限公司和重慶水務集團股份有限公司進行重組。

政府注資。政府通過注資形式加強平臺公司的資金實力。例如，將中央政府發行的基礎設施建設國債資金作為企業資本注資給平臺公司；將地方政府所征收和管理的公路養路費、城市建設維護費等各項規費注入各平臺公司；將已建成且有現金收益的優質經營性資產，如高速公路等資產注入平臺公司，做大做優資產負債表結構，提高公司償債能力。

通過兩個案例的對比可以發現，由于地理位置及地方財力的差距，上海融資模式的市場化程度明顯更高，可憑借較少的政府投入收獲較大的社會經濟效益回報。諸如重慶這樣的西部地區在基礎設施建設方面存在很大劣勢，且整個地區資本市場化程度較低，需要更多的政府投入。

05 重點關注兩大板塊

市場化轉型成為必然。國有平臺公司需要結合實際情況，充分發揮自身優勢，借鑒多種模式，找到適合自己的轉型路徑。

經營板塊是平臺公司賴以生存的核心，其轉型成功與否直接關系著平臺公司能否正常運營。只有不斷提升經營板塊的盈利能力，增強其“造血”功能，才能從根本上解決地方融資平臺當前發展中面臨的諸多困難。同時，也可以進一步促進運營板塊支撐服務板塊，服務板塊反哺運營板塊，形成兩大板塊的良性循環。經營板塊轉型可從以下三個方面推進：

首先，持續深化混合所有制改革，充分運用市場化運行效率較高的資本與現有資源整合，不斷提升資本的體量及效率，實現優質資源互補，加快構建“共建、共享、共贏”的一體化合作機制。

其次，繼續發揮城市建設者的功能定位，重點在基礎設施建設、棚戶區改造、土地一級開發、經營性房地產等項目上發力，保證核心業務不放松。

最后，整合現有的城市路橋建設、水利開發、工業產業投資等板塊，以國家及省市級工程項目建設為契機，充分利用各級優惠政策及產業扶持舉措，做好項目建設。同時不斷拓寬投融資渠道，保證充裕良好的現金流，達到資本良性循環的目的。

服務地方政府是平臺公司的首要職責所在，這是由其性質和存在價值決定的。從這個角度來說，服務性板塊運營的好壞直接影響地方經濟的發展。因此，國有平臺公司的服務性板塊轉型更為迫切，也更為慎重。可從以下兩個方面來推動：

確保國有資產保值增值。國有平臺公司應全面摸排所屬國有資產目前權屬及經營、運營情況，開展詳細的資產清查、資產評估，然后進行權屬界定，保障國有資產安全。在此基礎上，盤活閑置資產，處理不良資產，在“增”和“減”兩個方面發力，根據具體情況分別進行市場化管理運營，提高國有資產使用效率，增強自身“造血”能力。

用好金融服務。以區域內各種金融手段諸如擔保公司、小額貸款公司、產業投資基金等為依托，加強與上級單位溝通協調，爭取各類優惠扶持政策，積極穩妥地開展各類金融服務業務，構建區域性的金融生態。

06 做好五方面保障

做好政府保障。從政府和平臺公司各自的職責定位來看，前者主要負責提供公共產品；后者主要負責實現國有資產的保值和增值，其成功轉型離不開地方政府的大力支持。

作為出資人，地方政府一方面要通過資金和政策的支持，幫助并支持平臺公司健全現代企業法人治理結構，以便更好地參與市場競爭。另一方面，地方政府和平臺公司也要明確各自的責任。國有平臺公司按照現代企業管理制度進行日常運營，政府履行監督職責，按照現代企業法人治理的要求來規范平臺公司各種經營活動，特別是投融資活動，但不干涉企業日常經營。

在諸如基礎設施等具體項目建設過程中，平臺公司可向政府申請預算，政府按照預算進行相應的資金安排。如果沒有預算或者資金無法到位，按照市場原則平臺公司可暫不提供該項服務。需要注意的是，平臺公司不能通過市場化融資的方式幫助政府償還債務，也不能跨越政府權限提供基礎設施服務。同時，平臺公司所籌集的資金用于項目建設時必須與政府投資資金隔離開，不能混淆。

做好制度保障。要按照市場化的企業管理模式，即出資人、管理層之間相互隔離又相互制衡，充分加強股東會、董事會的運行權力。在制定企業發展規劃時，要站在企業自主運營的獨立法人的立場上，結合企業的發展現狀，根據市場規律來制定其投融資目標等。

做好員工保障。平臺公司轉型后，要按照現代企業管理制度規范職工管理，與職工簽訂企業勞動合同，制訂科學完善的績效考核辦法并嚴格執行。隨著業務種類的增多，平臺公司需要各個領域的專業技術人才，特別是投融資、項目建設方面的復合型人才。只有按照市場化原則進行管理，才能吸引到優秀的人才加入。

做好管理層保障。根據相關規定，平臺公司領導人員不再保留公務員身份，需與出資人簽訂聘用合同。同時，平臺公司要按照現代企業制度規范日常運營行為，加強高管人員的績效業績考核，并按照企業考核辦法發放薪酬。

在實際工作中，平臺公司在選聘領導人員時仍需兼顧兩個方面：一是要確保黨對國有企業的絕對領導，保障國有資本、資產利用效率最大化；二是要能夠充分利用現代企業的各項制度，激發干部員工干事創業的熱情。

做好財務保障。堅持以企業效益為中心，完善各項財務制度并加強運行管理。整合現有的財務資源，充分發揮財務預算、核算的管理職能，實行全面預算管理，降低企業運行成本。同時，全面提高財會人員的業務水平和財務素養，全面貫徹現代企業財務管理理念。


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